廣州市“基層評議機關”活動20年回顧與展望

   廣州市“基層評議機關”活動廣州市“基層評議機關”活動20年回顧與展望（以下簡稱“基評”活動），是中共廣州市委、廣州市政府在轉變黨政管理機關職能的改革過程中，帶有原創(chuàng)性意義的民主制度建設工作之一。歷經20年，很多事情都發(fā)生了重大變化，市直黨政機關的工作重點也多次與時俱進地調整了方向，而“基評”活動一直堅持下來了，越評越廣泛，越評越深入，越評越發(fā)揮作用，越評越有價值。

市直黨政機關是我們這個城市的領導型機構組織，肩負著對全市政治、經濟、文化、社會等各個領域的宏觀指導和管理職能，位置重要，一舉一動受到社會關注，對基層、對各類型的機構組織，有著明顯的示范作用，與人民群眾的利益密切相關。1987年，中共廣州市委、廣州市政府決定開展以“提高辦事效率，樹立機關良好作風”為主要目的的“基評”活動，依靠基層和群眾監(jiān)督機關作風建設，打造良好的經濟發(fā)展軟環(huán)境。20年來，這項活動經過不斷健全領導機構、完善評選方案、修改工作規(guī)則，已經成為促進機關作風建設的有效制度，并在全國形成了影響；20年來，這項活動緊緊圍繞“建設機關，服務基層”的主題，把實踐全心全意為人民服務的宗旨作為開展活動的出發(fā)點，把為經濟社會發(fā)展服務作為開展活動的落腳點，把建立和健全社會主義民主法制作為開展活動的著力點，堅持把機關作風置于基層和群眾的評議監(jiān)督之下，為建設機關作風新形象提供了強有力的制度支撐和動力保障，給市直黨政機關與基層達致良好的溝通又搭建了一個有效的平臺。

20年時間，一個嬰兒可以成長為一個朝氣蓬勃的青年?！盎u”活動從誕生至今的20年，恰恰是我們國家經歷著巨大變化的時代，在社會主義民主建設的道路上，我們做了不少的探索嘗試，有些曾經轟動的活動經已被更有效的機制替代，有些經已漸行漸遠了無聲息，“基評”活動在20年的風風雨雨中堅持下來了，這是“基評”活動生命力的象征，這是對“基評”活動宗旨的肯定。

為了讓“基評”活動所要達到的目標完全滲入到我們的黨政機關，滲入到我們黨政機關的每個工作人員，為了20年以后的“基評”活動在社會主義民主建設上的新突破，我們非常有必要回過頭來審視這一活動走過的路程。 

一、基層評議機關活動的形成、發(fā)展與特色

(一)廣州市委、市政府首創(chuàng)的一項加強機關作風建設的活動

機關作風是黨風政風的具體體現，是機關各部門及其工作人員精神面貌、領導水平、辦事效率、服務質量的外在表現。20年前，改革開放使廣州的經濟社會進入快速發(fā)展的軌道，但機關運作慣于計劃經濟的管理模式，管理多于服務，群眾到機關辦事遇到“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”等現象，嚴重影響廣州的發(fā)展速度。

1987年，在時任市委書記謝非同志的倡議下，廣州市委、市政府決定在全市機關單位開展由基層來評議機關活動，通過評選表彰，樹立先進榜樣，塑造市直機關服務基層和人民群眾的良好公仆形象，維護黨和政府的威信，同時引入群眾民主監(jiān)督形式，形成服務——監(jiān)督的反饋機制，多渠道推動機關建設。

反對官僚主義作風是我們黨的傳統(tǒng)，一直以來各級黨委和政府都重視管理機關的作風建設工作，每年都采取從個人總結到上級檢查等多種形式推進作風建設，而基層評議機關方式的亮點，是一改過去機關工作只由機關自己或者上級部門來評價，機關作風自我設計、自我整改、自我內部表彰的做法，把機關置于持續(xù)的、廣泛的基層監(jiān)督下，促使機關作風向民主化、社會化轉變。這種自下而上的，由“被管理的”基層單位來評議行政管理機關工作作風的方式，在當時無論是觀念上還是形式上，都是一種創(chuàng)新。對于轉變計劃經濟下形成的機關被動服務模式，樹立市場經濟條件下的機關職業(yè)道德意識大有幫助。活動得到了充分的肯定，中央、省、市媒體多次介紹這一活動的情況和經驗，省內外不少兄弟城市專門派人前來考察，借鑒和引用廣州的做法，“基評”活動對各地開展機關作風建設工作具有示范效應。

活動之初，由市直屬機關黨委牽頭，吸收有關單位和基層單位代表參加，組成評委會，各機關一年整改、一年評比，形成改進作風成效的相互比較、相互競賽局面。以后，成立了活動領導小組及其辦公室，安排專門的編制和經費，有專人負責日常工作，為活動的持續(xù)開展提供了組織保障和財政保障。2000年市委對160多項全市性的檢查評比表彰活動進行了清理，經市委常委會審定，決定只保留25項?！盎u”活動是被保留的活動之一，成為機關唯一一項民主評議活動，兩年一評。從2001年開始，先后開通了廣州市黨政機關作風投訴電話“968288”、投訴專郵和廣州“基評”網站，建立健全了規(guī)范的辦理投訴工作機制。2000年，又拓寬基層評議機關范圍，吸納非公有制企業(yè)參與評議機關；2004年，再次調整“基評”活動內容，改進評選辦法，對評選程序、評議范圍、最佳（表揚）單位的遴選、投票方式、計票方法等方面進行調整，強調知情評議，使評議工作更完善、更客觀。

20 年來，共進行14次評選，至目前全市參評的90個被評議機關單位，先后有83個機關都曾評為“機關為基層服務最佳單位”或被評為“機關為基層服務表揚單位”，受表彰面達90.22%被評為最佳和表揚的單位都受到市委、市政府的表彰和獎勵。通過評選表彰，向社會各界展示了黨政機關服務基層和人民群眾、為市民和企業(yè)辦實事的成效，包括在推行政務公開、改善服務態(tài)度、提升服務質量、提高服務效率、加強廉政建設等方面措施和做法，通過新聞媒體對“基評”活動的廣泛宣傳，從一個側面顯示了市委、市政府立黨為公、執(zhí)政為民、帶領廣州人民建設現代化城市的魄力和領導水平。20年來，基層評議辦公室共受理基層和群眾投訴 8956件，其中電話8287個、專郵669件；發(fā)出“基評”專函或平函935件，辦結率達到95%以上，為基層和群眾辦理了大量的好事、實事，基層、群眾對被評議機關評議分顯著提高，如2004—2005年度的被評議機關基層評議的得分為81.314分，而2006—2007年度的被評議機關基層評議的得分為88.712分，平均提高了7.398分。廣州“基評”網開通以來，為基層和群眾提供了各機關職能、辦事指南、服務措施等資訊，提供了各機關加強作風建設的情況及成效。這些措施，對各機關單位加強自身建設，不斷改進工作和作風，產生了良好的激勵作用，同時，對基層和群眾關心機關作風建設產生了良好的鼓動作用，有力地促進了“基評”活動的深入開展?？梢哉f“基評”工作對不斷加強和改進機關作風建設發(fā)揮了積極的有效的作用。

廣州市的基層評議機關活動，主要評議的是機關的工作作風。近年來實行的評選辦法，具體細化為服務態(tài)度、服務能力、服務效率、服務廉潔四方面內容；每內容有5項具體情況，每一項分“滿意、較滿意、基本滿意、較不滿意、不滿意”五個等次，由熟悉被評議機關的基層單位、服務對象，使用市“基評”辦統(tǒng)一印制的評議票和信封，采取一單位一票署名的方式投票。接受評議的單位，主要是市直機關各部、委、辦、局。為加強組織領導，落實活動措施，市委、市政府不斷健全“基評”活動領導機構和工作機構；并建立了“基評”活動聯絡員會議制度。各參評單位也相應建立了活動領導機構和指定組織實施責任部門。從2001年開始，評議單位在原來市屬企事業(yè)單位、社會團體、各區(qū)（縣級市）對口部門的范圍內，吸納了近800家非公經濟組織為評議單位，參與對機關單位的作風評議。每兩年，市委、市政府表彰獎勵接受評議的優(yōu)秀單位，市“基評”辦公室通過新聞媒介宣傳、推介獲獎單位和一些好經驗、做法，營造“基評”活動年度評議的良好輿論氛圍。

（二）“基評”活動的三個特色

“基評”活動開展以來，幾易活動方案，經過諸如評議單位選定、評議內容項目設定、票樣、計分方法、評選結果等的不斷修正，有別于其他的評比表彰、考核評估制度，于實踐中形成今天的特色。

評議單元的機構性: 以機構（集體）作為評議單元，突出基層評議的特點?，F代社會是一個組織的社會，所有人的交往互動都是在“組織”的框架下進行， 履行管理職能的黨政部門更是在職能范圍內與有需求的“組織”之間對話，即便是“窗口部門”，面對的也大多是代表機構的個人，接觸完全意義上的公眾個體的機會并不多?；谶@一認識，廣州的基評活動在選擇評議單元時，一直堅持以基層機構作為評議人。為了真正做到“讓最有發(fā)言權的人來評議，客觀推動機關作風的健康發(fā)展”，“基評”活動確定的基層是機關單位的服務對象，主要包括市直機關單位、直屬單位、區(qū)縣對口單位、國企事業(yè)單位、非公企業(yè)及社會團體。它們都與機關單位有較多業(yè)務往來或行政聯系，對機關單位的工作作風有直接感性的認識，對機關單位作風情況能夠做出知情有效的評價。

評議指標的非績效性：圍繞機關作風建設設定評議指標，強調評議內容非績效化。以機關服務的作風建設指標為評議內容，是“基評”活動在操作中的實踐選擇。“基評”活動的內容是基層單位對管理機關的感受評價，不能等同于機關全部工作的考核評比，評議的指標設定必須要與評議的內容相一致?！盎u”是機關作風建設成果的評比，不是單位工作績效的競賽。一套好的績效評估指標將有助于我們對機關的工作作風做出準確的判斷，但由于考核效績的評議體系是一項系統(tǒng)工程，需要解決很多問題：諸如細化黨政機關部門在機關作風建設中所應該履行的職能，細化機關職能工作與經濟社會發(fā)展的關系指標等等，而這其中很大部分指標必須借助其他渠道，投入更多人力物力財力進行研究測試，并非可以直接通過基層的評議得到。因此，不把績效納入“基評”活動的評比有利于提高活動的規(guī)范性、簡便性和可操作性，從而有助于增加評議結果的可信性。

評議結果的正激勵性：評議結果以表彰優(yōu)秀為主，樹立先進典型的正面示范效應?！盎u”活動的根本目的，就是要促進黨政機關切實把人民利益放在首位，認真解決好關系人民群眾切身利益問題。我們認為，評議活動本身并非工作績效考核，和對單位全部工作的評價。因此，對評議結果的使用不宜采取太直接的行政手段，不搞“末位淘汰”，不追求轟動效應，不影響市直黨政機關工作的穩(wěn)定性。在開展活動中，不是簡單地就評議而評議，而是自始至終堅持從實際出發(fā)，既生動活潑又扎扎實實地透過日常監(jiān)督和年度評議，表彰先進，“以評促進”，“以評促建”，樹立先進的正面示范作用，帶動其他單位。這種做法避免了黨政機關單位過度緊張而把工作重心放在改進作風上，避免為追求評議結果而出現較多不正當參評方式，確?！盎u”活動的良性運行。

二、基評活動的效果

作風建設是一項長期的任務，作風改進的成效是一個逐步呈現的過程，實踐證明，我市開展“基評”活動是富有成效的，它成為我市加強機關作風建設的有效載體，推動了機關作風的改進，提高了機關的辦事效率，密切了機關與基層及人民群眾的關系，促進了機關各項工作任務的完成，培養(yǎng)了基層群眾的民主參與意識，從制度上、機制上保證了機關與基層之間良性的有序的溝通，為促進廣州經濟社會又好又快發(fā)展，構建和諧廣州發(fā)揮了積極作用。

1、增強了服務觀念，促進了機關作風轉變?；鶎釉u議機關，使機關指導和服務基層的成績經常得到肯定和激勵，問題經常得到反饋和提醒，從而促使機關自覺端正服務思想，增強服務觀念。市直機關“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的現象大有改觀。各部門自覺把服務基層、搞活基層作為工作的出發(fā)點和落腳點，做到心往基層想，勁往基層使，錢往基層花，人往基層去，熱情為基層服務，積極為基層辦實事、辦好事，主動為基層提供方便?；u活動強化了“管理就是服務，在服務中管理”的理念，促使黨政機關把作風建設的實效，體現在提高機關管理服務的水平上，著力推進機關服務工作信息化、公開化、規(guī)范化，做到主動服務、創(chuàng)新服務、真誠服務，創(chuàng)建服務品牌，突出了有效管理，使機關整體服務水平有新的提高。

2、加快了工作節(jié)奏，提高了辦事效率。通過“基評”活動的推動，各部門認真做好簡化辦事程序、提高辦事效率的文章。在抓好機關干部業(yè)務素質提高的同時，普遍建立崗位責任制、健全各種工作制度，簡化辦事程序,減少辦事環(huán)節(jié)，增加工作和服務時間以方便基層。機關干部自覺克服敷衍塞責、推諉拖拉現象，對基層要求辦的事情，一般的抓緊辦，重要的及時辦，符合政策規(guī)定的隨時辦。著力克服輕視基層、脫離基層的官僚作風習氣，主動糾正怠慢基層、卡壓基層的不正之風。

3、弘揚了機關正氣，樹立了廉潔勤政新風?；鶎釉u議機關，將機關置于基層的監(jiān)督之下，對機關的工作和行為產生了較強的約束作用。各部門把反腐倡廉作為機關思想作風建設的一項重要內容，根據各自的業(yè)務性質和工作特點，進一步修訂和完善了廉政建設的措施和職業(yè)道德規(guī)范，推行了辦事公開制度，嚴肅查處基層對機關作風問題的投訴，使以權謀私、以崗謀利等不正之風得到了遏制，出現了許多堅持原則、秉公辦事、廉潔從政的典型。

4、密切了黨政機關與基層的關系?；鶎釉u議機關，促使機關注意深入基層，主動經常采取“走出去、請進來”、“機關接訪日”、“聽民聲民意”等多種方式，廣泛聽取基層和群眾對機關工作、作風建設的意見和建議，并以此為動力，制定措施，認真整改，力求機關工作以及作風更加貼近基層、群眾的要求和意愿。基層群眾普遍反映，在基評活動的推動下市直機關求真務實的風氣日漸濃厚，從領導到一般干部，在每一項重大的工作任務、決策布置前，都注意深入基層進行調查研究，了解情況；在開展工作過程中，也能及時做好跟蹤、指導、協調工作，注意到有困難的地方去幫助排憂解難，到群眾意見多的地方去理順情緒，到出現新情況的地方去研究解決問題。機關與基層的溝通渠道暢通，關系就更加和諧。

5、培養(yǎng)了基層的政治參與意識，反映了人民當家作主的愿望。由基層群眾評議機關的作風建設效果，改變了過去機關作風由黨政機關自己或上級來評價的做法，把機關交給基層評議，讓基層享有評議機關的權利，基層群眾不僅有了反映意見和呼聲的渠道，而且培養(yǎng)了基層群眾的政治參與意識，有效地調動了基層群眾參政議政的積極性，人民群眾的主人翁地位得到了很好的體現，通過“基評”活動的知情評議，票決評議，群眾的民主意識得到了操練。

三、20年基層評議機關活動的基本經驗

廣泛的公民參與，特別是公眾的政治參與，是現代民主政治的基礎。一種好的公共參與機制，不僅是有利于行政管理和決策，同時也能進一步促進管理者與社會公眾之間的溝通。隨著社會經濟的發(fā)展、民主政治的推進和公民文化素質的提高，公民的權利意識、法律意識和民主意識在不斷增強，對政治生活和社會生活的參與要求日益增強。在社會轉型時期，迫切需要開辟新的參與途徑，運用現代的科技手段提高參與的效率，盡量滿足公民的參與要求?；u活動無疑是一條有效的渠道?！盎u”活動開展以來，多次修訂活動的細則，目的就是要調動基層和群眾參與的積極性，我們清楚的意識到，“請基層和群眾評議”，是對促進社會主義民主政治建設、促進社會主義政治文明建設的有益探索。

20年來，基層評議機關單位活動之所以能夠持續(xù)不斷地開展，并作為我市精神文明建設的支柱，在全市精神文明建設中發(fā)揮著良好的示范帶動作用，從根本上講，是它始終貫穿了一條鮮明的主線，就是從機關建設入手，堅持不懈地抓好以為人民服務為核心的思想道德教育工作，順應了時代的要求，符合基層的愿望和機關的實際。開展“基評”活動的實踐證明，牢牢把握好“基評”活動的工作原則，確保機關受到服務對象的有效監(jiān)督，才能保證活動沿著正確的方向健康發(fā)展。

1、堅持基層評機關、下級評上級、接受服務者評提供服務者的原則?；鶎釉u議機關活動顧名思義是由基層議論機關，對機關作風“說長論短”?！盎u”活動首要的是“基”，它的生命力來自基層，通過正當的渠道和規(guī)范的程序讓基層、群眾對機關工作、作風提出評論性的意見和建議，實施對機關工作、作風直接的評價和有效的監(jiān)督，促進機關改進工作、改進作風，每個基層和人民群眾都有參與評議的權利，充分體現人民群眾當家作主的民主本質，直接推動著社會主義政治文明建設的發(fā)展。

2、堅持圍繞中心工作的原則?！盎u”活動必須緊緊圍繞實現我市全面建設小康社會的宏偉目標，圍繞市委、市政府的中心工作和本單位行政業(yè)務工作來進行。通過活動推動我市黨政機關不斷改進工作作風和工作方法，自覺傾聽基層和人民群眾的呼聲，反映他們的意愿，更好地為經濟建設、為基層和人民群眾服務，促進各項工作任務的完成。這正是“基評”活動堅持發(fā)展20年仍然充滿蓬勃生機、影響力不斷擴大、深受機關及基層和人民群眾擁護、支持的原因所在。  

3、堅持重在平時的原則。“基評”活動的目的不在評，而在改進機關作風，為基層和群眾服務。開展“基評”活動20年來的經驗表明，只有把“基評”活動融合行政業(yè)務工作，落實在行政業(yè)務工作中，把加強機關作風建設與解決重點、難點問題結合起來，才能把改進工作作風落到實處，不斷提高廣大基層和人民群眾的滿意度，推動服務型政府的建設。因此，要經常采取“走出去、請進來”的方式，廣泛聽取基層和人民群眾的意見，并以此為動力，制定措施認真整改，力求機關工作更貼近基層和人民群眾的要求和意愿。

4、堅持廣泛動員基層參與的原則?！盎u”的重要促進動力是“評”，它通過規(guī)范化的程序和措施，公正客觀地反映基層和人民群眾對機關作風的意見、建議，形成對機關作風的直接評價和有效監(jiān)督，體現人民民主的實現，推動社會主義政治文明的建設。因此，要想方設法調動基層和人民群眾參加評議的積極性，引導他們正確使用民主權利，以主人翁的姿態(tài)積極參加對機關工作的管理、評議和監(jiān)督；要保護好基層和人民群眾的參評熱情，決不能打擊報復或給“小鞋穿”，挫傷基層和人民群眾參加評議的積極性。

5、堅持公正客觀的原則。黨政機關各部門服務基層和人民群眾總的要求是一致的，這是共性的方面。但由于他們的職能、職責不一樣，決定了服務基層和人民群眾形式和方法不一樣，形成了他們服務工作的特殊性方面。因此，要正確引導基層和人民群眾從廣州經濟、社會發(fā)展大局，從黨政機關服務工作的各種特殊性進行評議，正確看待發(fā)展過程中出現的問題，力求評議更公正客觀。

6、堅持與時俱進的原則。在開展“基評”活動過程中，基層和人民群眾“滿意”度的標準是一個客觀的、嚴格的、與時俱進的標準，必須時時努力，處處做好，不斷改進工作。通過廣泛征求各方面意見，不斷完善“基評”工作制度、評議方式和方法，增強評議的客觀性、公正性和可操作性，使之符合廣州的經濟建設、社會發(fā)展和基層人民群眾的要求，力求取得更大成效。

20年來我市開展基層評議機關活動的實踐證明，“基評”活動是促進市直黨政機關作風建設的有效載體，基評”活動深化和完善的過程，也是市直機關作風建設不斷改進的過程，“基評”活動對提高市直黨政機關服務基層、服務群眾的意識，對改善黨和政府的形象，建立廉潔、勤政、務實、高效、文明的黨政機關是一個有力的促進。“基評”活動體現了共產黨人全心全意為人民服務的根本宗旨，符合“三個代表”重要思想和建設社會主義民主政治的要求。當前，深入推進“基評”活動更具有其現實意義，胡錦濤同志十七大報告中深刻闡述了社會主義民主建設的重要意義，這對新時期加強機關作風建設提出了新的要求，也為我們進一步深化“基評”活動的開展指明了方向。我們充分相信，走過了20個春秋的“基評”活動，經過不斷總結和改進，將會有一個質的飛躍，“基評”活動的宗旨和原則，將會內化為我市黨政機關工作作風的內核，將會成為加強機關作風建設的長效機制，為社會主義民主建設積累經驗和財富。