中英公務(wù)員制度比較

劉婷婷

　　英國是世界上最早實行公務(wù)員制度(又稱現(xiàn)代文官制度)的國家,其公務(wù)員制度的實施至今已有百余年歷史。英國公務(wù)員制度是在其原有的政府人事管理 制度的基礎(chǔ)上發(fā)展、演變而來,是發(fā)達(dá)國家中貴族型公務(wù)員制度的典型代表,而中國直到1993年才正式建立國家公務(wù)員制度。中國公務(wù)員制度是發(fā)展中國家與社 會主義類型國家公務(wù)員制度的結(jié)合體。中英公務(wù)員制度除了在國家性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上有本質(zhì)區(qū)別外,還在諸多方面存在著巨大差異。本文僅對二者的主要特征進(jìn)行比 較,以探尋公務(wù)員制度發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律,為中國公務(wù)員制度的改革服務(wù),最終促進(jìn)政府提高行政效率。

中英兩國的公務(wù)員制度都是特定歷史 條件下政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物,其目的都是為了提高行政效率,鞏固執(zhí)政黨的統(tǒng)治。但是英國公務(wù)員制度至今已有150多年的歷史,而中國的公務(wù)員制度建設(shè) 是最近20多年的事情。二者除在起源動因、基本原則、管理方式等方面存在差異外,還有以下幾個方面的不同點。

一、兩國公務(wù)員制度實施與運(yùn)作所依賴的社會基礎(chǔ)環(huán)境不同

英 國現(xiàn)代公務(wù)員制度發(fā)端于18世紀(jì)初葉,是近代資本主義生產(chǎn)方式、工業(yè)化以及城市化發(fā)展的產(chǎn)物,是議會制度、政府管理和服務(wù)功能增強(qiáng)的產(chǎn)物,是英國新興資產(chǎn) 階級與封建王權(quán)之間權(quán)力斗爭的產(chǎn)物。它是資產(chǎn)階級在反抗封建君主制度時期的“君主恩賜制”,反對資產(chǎn)階級權(quán)貴掌權(quán)時期的“個人贍恩制”,改進(jìn)資產(chǎn)階級早期 的“政黨分肥制”的基礎(chǔ)上,逐步建立和發(fā)展起來的現(xiàn)代人事管理制度。19世紀(jì)中葉以后,隨著資產(chǎn)階級的力量不斷壯大,他們要求在政治上發(fā)揮更大作用,更多 地參與國家政務(wù)。也由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,實行一種新的人事管理體制已成為英國國家政治生活中的迫切需要。英國公務(wù)員制度便應(yīng)運(yùn)而生。與中國公務(wù)員制度的起源相 比,英國現(xiàn)代公務(wù)員制度顯然地“內(nèi)生”于英國社會自然演進(jìn)過程,其實施與運(yùn)作所依賴的社會基礎(chǔ)環(huán)境相對良好。因此,經(jīng)歷了過渡階段后,英國建立起比較完善 的公務(wù)員制度。

中國公務(wù)員制度是在市場經(jīng)濟(jì)的建立及社會政治、經(jīng)濟(jì)改革的推動下產(chǎn)生的,是社會主義自我完善、自我發(fā)展的一個環(huán)節(jié)。 20世紀(jì)末中國開始了國家公務(wù)員制度的理論和實踐的探索歷程,到目前為止,經(jīng)歷了調(diào)研準(zhǔn)備、試點試驗和全面實施三個階段,也取得了令人矚目的成就,如建立 起國家公務(wù)員制度的基本框架,基本完成了由傳統(tǒng)的人事制度向現(xiàn)代公務(wù)員制度的轉(zhuǎn)變等。但是,從根本上講,中國對于國家公務(wù)員制度的借鑒與運(yùn)用只是一種制度 模仿或移植,并不是中國社會自然演進(jìn)而“內(nèi)生”的制度。它的建立是簡政放權(quán)的政策性結(jié)果,呈現(xiàn)出自上而下、被動性、保守性的特點。而且中國傳統(tǒng)政治文化中 “忠孝、仁義”的為官準(zhǔn)則、三綱五常和宗法儒禮的致仕之道等理念與現(xiàn)代公務(wù)員制度內(nèi)涵的對立與沖突,使得中國國家公務(wù)員制度實施與運(yùn)作所依賴的社會基礎(chǔ)顯得相對薄弱。因此,中國在國家公務(wù)員制度實施過程中,制度變異性較大。

二、兩國公務(wù)員制度的相關(guān)法規(guī)形式不同

英 國無成文憲法,往往以社會普遍接受的行為準(zhǔn)則和“游戲規(guī)則”來約束政府和人們的行為,這是與其“不成文法”的法律文化聯(lián)系在一起的。因此,英國沒有正式的 文官法,對公務(wù)員的有關(guān)規(guī)范都是歷屆內(nèi)閣以“樞密院令”形式發(fā)布的決定、命令或慣例。這一方面使得英國對公務(wù)員缺乏全面、確切的定義,另一方面使其行政行為及價值缺乏憲政、司法和高度發(fā)達(dá)的行政法體制保護(hù)。

而中國的法律相當(dāng)程度上具有重視成文法的大陸法系的特征。從開始國家公務(wù)員制 度的探索之初就致力于國家公務(wù)員制度法規(guī)體系的建設(shè)。1985年,《國家工作人員法》草擬出臺,次年更名為《國家行政機(jī)關(guān)工作人員暫行條例》。1993 年,《國家公務(wù)員暫行條例》頒布,標(biāo)志著中國公務(wù)員制度的建立。迄今,中國已經(jīng)形成了以《國家公務(wù)員暫行條例》為主導(dǎo),由40個左右的單項法規(guī)和實施細(xì)則 為配套的公務(wù)員管理的法規(guī)體系。中國國家公務(wù)員制度法規(guī)體系已基本建立。這使中國公務(wù)員管理的各主要環(huán)節(jié)基本達(dá)到了有章可循,有法可依,同時,與英國相比,中國公務(wù)員的責(zé)權(quán)利也受到更有效的保障。

三、兩國公務(wù)員制度選拔人才的標(biāo)準(zhǔn)不同

英國公務(wù)員考試制度選拔 人才的特征是,在“德”與“才”中注重“才”,而在“通才”與“專才”中尤注重“通才”,即在人才選拔中,注重選拔對象的教育程度、文學(xué)素養(yǎng)、掌握知識的多寡,以及綜合、推理和判斷能力,而非注重選拔對象在某方面的專業(yè)知識。這也是英國在選拔人才方面有別于美國的重要特征之一。英國素有“接受過優(yōu)良高等教 育的人更適合擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)”的傳統(tǒng)意識,認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)需要廣泛的知識和綜合能力、應(yīng)變能力以及處理人際關(guān)系的能力,而不是“狹隘”的專門知識?！巴ú拧睒?biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)個 人學(xué)歷,故錄取者多為劍橋、牛津等名牌綜合性大學(xué)優(yōu)秀畢業(yè)生。這種選拔人才的標(biāo)準(zhǔn),使“專才”在文官隊伍中地位低下并日益減少,他們無法進(jìn)入高級行政人員 的行列,參與行政決策與政策制定。而現(xiàn)代社會的政策與決策主要依賴于專業(yè)知識。因此,這種選拔人才的標(biāo)準(zhǔn)反過來導(dǎo)致了政府決策時對外部專業(yè)組織(醫(yī)生、律 師等行業(yè)組織)的依賴,不利于政府公正、公平、透明地做出決策。

“德才兼?zhèn)洹笔侵袊鴩夜珓?wù)員制度選拔人才的首要標(biāo)準(zhǔn)。所謂德才兼 備,是“德”與“才”的統(tǒng)一性和不可分割性,既要堅持政治立場、思想品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),又要重視公務(wù)員的工作能力和業(yè)務(wù)水平。國家公務(wù)員錄用要公開考試、嚴(yán)格考 核,對思想政治方面要求嚴(yán)格。在晉升時注重思想政治表現(xiàn)和工作實績。因此堅持德才兼?zhèn)錁?biāo)準(zhǔn)是中國國家公務(wù)員制度的重要特色之一,也是中英公務(wù)員制度的主要 區(qū)別之一。

另外,從實踐中看,無論是“通才”標(biāo)準(zhǔn)還是“專才”標(biāo)準(zhǔn)都有明顯的局限性。政府工作日益走上專業(yè)化和綜合化的道路,這就要求各級公務(wù)員,特別是中、高級公務(wù)員,既懂管理,又懂專業(yè)。中英兩國都已經(jīng)開始注意到兩種標(biāo)準(zhǔn)的相互補(bǔ)充,注重選拔博專結(jié)合、一專多能的管理人才。

四、兩國公務(wù)員管理體制不同

公 務(wù)員制度的載體是與之相適應(yīng)的管理體制。所謂公務(wù)員管理體制,是指對公務(wù)員管理權(quán)利的配置和劃分,及其相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置,并由此而構(gòu)成的公務(wù)員管理系 統(tǒng)。公務(wù)員制度是國家政治制度的組成部分,必然取決并服務(wù)于本國根本的政治經(jīng)濟(jì)制度。英國政治制度的特點之一就是在縱向上實行分權(quán)制,地方政治相對獨(dú)立, 地方事務(wù)分別自主。這種特點造就了英國在公務(wù)員制度上也實行分權(quán)制。中央與地方人事制度自成體系,互不干預(yù)。即使在各地方,人事制度也不盡相同,沒有統(tǒng)一 的規(guī)定。這種半自治性質(zhì)的格局使得中央行政對地方的滲透能力較小。除了極少數(shù)衛(wèi)生、教育人員的任命資格由中央主管部門決定外,其他地方人事行政方面的事務(wù) 中央甚少干預(yù)。

與中央集權(quán)的強(qiáng)政府傳統(tǒng)相適應(yīng),中國公務(wù)員管理體制是在中國***的領(lǐng)導(dǎo)下,在中央設(shè)立國家最高公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)“人 事部”統(tǒng)一指導(dǎo)監(jiān)督各部門和地方各級政府的人事管理工作,各部門、各地區(qū)分別建立人事部門,貫徹、實施黨的方針、政策、路線和具體辦理本部門、本地區(qū)的國 家公務(wù)員的管理事務(wù)⑥。地方人事部門既受同級政府的直接領(lǐng)導(dǎo),又同時受上級政府人事部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。這種人事制度的格局與英國明顯不同,是由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),又充分發(fā)揮地方主動性、積極性,符合中國國情,對推動中國的機(jī)構(gòu)改革和公務(wù)員制度的建設(shè)和完善發(fā)揮了巨大的作用。

盡管存在這些差別,但是中英兩國面臨的國際環(huán)境和時代背景是相同的,而且公務(wù)員制度建設(shè)中涉及許多具有共性與規(guī)律性的問題,英國文官制度改革中的許多方法與措施值得思考與借鑒,關(guān)鍵是立足于中國實際的行政環(huán)境,探索促進(jìn)中國政治文明與經(jīng)濟(jì)文明共同發(fā)展的公務(wù)員建設(shè)道路。