中國官員政績考核、政府績效評估體系悄然變化

2008年06月11日 04:41 來源：人民日報

    因在這次大地震災(zāi)情統(tǒng)計工作中不正確履職，導(dǎo)致統(tǒng)計錯誤，負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的四川省都江堰市原市民政局黨組成員、副局長肖某，日前被免職?？拐鹁葹?zāi)工作中黨政機關(guān)及其工作人員履行職責(zé)、依法行政和行政效能情況，日前也成為當?shù)丶o委監(jiān)督考核的重點。

在整個中國，“考核官員政績、評價政府績效”，這兩個政治生活中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)正在悄然變化。

據(jù)報道，目前廣東有兩份考核指標體系正在起草中。一份是對政府的考核指標體系，主要考察經(jīng)濟社會發(fā)展；另一份則是黨政領(lǐng)導(dǎo)的考核指標體系，主要考察領(lǐng)導(dǎo)自身。新政的核心，就是這個經(jīng)濟總量連續(xù)23年居全國第一的省份要改變過去的考核方式。

今年5月，山東省德州、煙臺兩市的市長，分別帶領(lǐng)市直部門“一把手”趕到濟南，參加一年一度的“地市大考”。與往年不同，今年的考核首次增加了采用電話隨機訪問的形式，調(diào)查當?shù)爻Ｗ【用駥υ撌悬h委、政府的評價。

在中組部下發(fā)的政績考核相關(guān)辦法中，不再唯GDP，而且引入了民意調(diào)查機制；而政府績效評估，則有1/3省份先行探索。

專家表示，考核官員政績、評估政府績效，這兩個評價體系應(yīng)科學(xué)設(shè)置、有效銜接，加快納入法制軌道。

政績不唯GDP

人們習(xí)慣把政績考核比作“指揮棒”，選什么人，用什么人，對于官員而言政績考核的作用不言而喻，而當前推行方針、政策的一個殺手锏就是用好這個“指揮棒”。

在“全面落實科學(xué)發(fā)展觀”的背景之下，近幾年政績考核的重要改革舉措首推中共中央組織部2006年下發(fā)的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》，這個“評官”的辦法改變了以往單純強調(diào)經(jīng)濟增長的考核方式。

按照中央組織部的考核辦法，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的實績分析包括：上級統(tǒng)計部門綜合提供的本地人均生產(chǎn)總值及增長、人均財政收入及增長、城鄉(xiāng)居民收入及增長等方面統(tǒng)計數(shù)據(jù)和評價意見。

此后，在國家一些相關(guān)政策出臺后，政績考核的內(nèi)容又在不斷細化和豐富。同時，這個辦法還給各地的探索留下了空間，規(guī)定各地可以結(jié)合實際，設(shè)置其他具有地方特色的實績分析內(nèi)容，于是，一些地方出臺各種政策文件，“納入政績考核”常常會成為其中的重要條款。

作為一位長期研究政績考核問題的學(xué)者，中國人事科學(xué)院院長吳江認為，科學(xué)的政績考核指標設(shè)計，要求把履行職能職責(zé)與解決社會突出問題作為兩個基本內(nèi)容依據(jù)，并且把兩者有機結(jié)合起來。比如，以職能職責(zé)考核為主，兼顧重點項目考評；以績效結(jié)果導(dǎo)向為主，兼顧考核管理過程；以衡量組織長遠目標實現(xiàn)程度為主，兼顧考察解決突出問題的表現(xiàn)；以穩(wěn)定性考核指標為主，兼顧動態(tài)性考核指標。

吳江認為，目前在政績考核中，還存在一些需要通過完善制度來解決的問題，比如考核主體太多，造成權(quán)威性減弱。各層級各部門都在往下考，到基層黨委政府就要應(yīng)付多達幾十個考核部門的上百個政績指標，誰的指標都很重要，不達標都有否決權(quán)。因此，要有考核主體和考核指標一體化的設(shè)計思路。

審批減半憑績效取舍

“國務(wù)院部門削減一半以上的行政審批項目?！弊鳛槲覈D(zhuǎn)變政府職能的一項重要改革，行政審批制度改革所取得的成績有目共睹。但很多人可能并不清楚，如此之多的審批項目究竟是如何取舍的，中國行政管理學(xué)會副會長兼秘書長、績效管理研究分會會長高小平透露在這個過程中其實正是政府績效評估發(fā)揮了作用。

上世紀90年代中后期開始的行政審批制度改革，已經(jīng)開始運用績效評估的方法。國務(wù)院行政審批制度改革辦公室成立伊始，就引入績效評估的方法和機制，由部門、專家、群眾共同參與，對政府行政審批事項進行定性定量的分析評估，根據(jù)評估結(jié)果確定哪些審批項目要革除，哪些審批項目要改變管理方式，哪些審批項目可以保留。

“在建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，在決定政府該管什么不該管什么時，首先要看社會和人民是否需要，并以此作為確定政府職責(zé)和功能的依據(jù)。政府的成績不再像過去一樣，用花了多少錢，出了多少文件來衡量，而是用實際的結(jié)果和為實現(xiàn)目標而付出的成本來評價。”作為新一屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)主講人之一，中國行政管理學(xué)會副會長兼秘書長高小平對于建設(shè)服務(wù)型政府背景下，政府績效評估的作用十分看重。

　從總體而言，政府績效評估“地方先行”的特點更鮮明。中國行政學(xué)會政府績效管理研究會秘書長張定安透露，目前有1/3的省份不同程度探索開展了政府績效評估工作，而且模式各有特色。

福建省第一個在全省范圍內(nèi)推行政府績效評估。2000年初，福建省委、省政府決定在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上機關(guān)全面推行機關(guān)效能建設(shè)，探索政府績效評估。2004年初，制定了有關(guān)意見并進行了試點。2005年，在省政府組成部門和各設(shè)區(qū)市政府全面推行。

福建對設(shè)區(qū)市政府的績效評估，主要設(shè)定了可持續(xù)發(fā)展水平、構(gòu)建和諧社會進程、勤政廉政等7個方面的一級指標，以及經(jīng)濟增長率、恩格爾系數(shù)、社會保障覆蓋率、環(huán)境質(zhì)量指數(shù)、依法行政質(zhì)量等28個二級指標。后來又增加了資源消耗指數(shù)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值比重等指標。對省政府組成部門的績效評估，則設(shè)定了業(yè)務(wù)工作實績和行政能力建設(shè)兩大項目。江蘇省南通市在績效評估中提出“瞄準最佳，爭先創(chuàng)優(yōu)”的目標，促進了全市經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展、跨越發(fā)展。

第三方評估政府

“評官”、“評政”的兩種方式在各自軌道上不斷推進，他們之間并不是沒有交集，而是融合度逐漸提高，更加廣泛地吸納民意就是其一。

“根據(jù)民意調(diào)查的群眾滿意度，分析當?shù)亟?jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和黨的建設(shè)等方面的狀況與成效。”明確寫入《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》。在各地的實施辦法中，對民意調(diào)查也有相應(yīng)的規(guī)定。河北省有關(guān)設(shè)區(qū)市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和主要領(lǐng)導(dǎo)干部實績綜合考核評價實施辦法中，也明確引入民意調(diào)查機制。

根據(jù)規(guī)定，民意調(diào)查還可以委托有關(guān)部門或社會中介組織采取入戶調(diào)查、發(fā)放問卷調(diào)查表、政府網(wǎng)站評議等多種方式在社會各階層干部群眾中進行幸福感指數(shù)、滿意度指數(shù)、安全感指數(shù)等方面的民意調(diào)查。

“政府績效評估本身就是一個公民導(dǎo)向的管理工具，政府提供公共服務(wù)的能力和成績，公眾心里當然有桿秤。”高小平認為對民意的吸納是政府績效評估的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在福建省推進政府績效評估的過程中，把績效評估指標的數(shù)據(jù)采集責(zé)任分解到省直15個行政管理部門，由統(tǒng)計調(diào)查機構(gòu)和社情民意調(diào)查機構(gòu)實施公眾評議工作。

2006年開始，山東省青島市應(yīng)用計算機輔助電話調(diào)查技術(shù)，由社情民意調(diào)查中心對所轄12個區(qū)市黨委、政府履行職責(zé)的績效情況進行民意調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果運用于目標績效考核。

雖然民意調(diào)查日漸成為政績考核和績效評估的手段，但吳江認為，民意調(diào)查畢竟是一個比較專業(yè)化的工作，需要更多體現(xiàn)科學(xué)化、制度化。他認為，“異體化評估”，也就是由具有專業(yè)能力的第三方來進行是一個方向。

實際上，這種方式也已經(jīng)開始在一些地方采用。在經(jīng)濟、社會并不發(fā)達的甘肅省，2004年年底，省政府委托蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心，對政府績效進行評價。而參與評價的是當?shù)氐拿駹I企業(yè)，這項由第三方評價政府工作的活動被外界稱為“蘭州實驗”或“甘肅模式”。

同時，吳江認為，要科學(xué)設(shè)計民意調(diào)查和民主評議的內(nèi)容、形式，根據(jù)不同層次、區(qū)域的具體情況和不同考察任務(wù)的要求以及群眾關(guān)注的突出問題，建立民意表達和參與考核機制。北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授周志忍說，一個科學(xué)的指標作用不可小覷，比如在青島就用“問路率”來評價交通管理和指示牌設(shè)置的效果，直觀而有效。

“評官評政”有待銜接

“讓官員的考核和對部門、工作的評價銜接起來，兩個評價體系就可以發(fā)揮更大的作用?！备咝∑秸J為，尤其是對于行政領(lǐng)導(dǎo)而言，對干部的考核和對政府績效的考核應(yīng)該對應(yīng)起來，聯(lián)系起來。

吳江認為，無論是政績考核還是政府績效評估，目前的一個難題也是未來的發(fā)展方向，就是納入法制軌道，做到依法考核。他認為目前的規(guī)定還是以規(guī)范性文件的性質(zhì)來出現(xiàn)，所以有關(guān)考核機構(gòu)、考核機制等問題都需要通過完善法制來逐步解決。

“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度。建立科學(xué)合理的政府績效評估指標體系和評估機制。”這是中共十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中的表述?？冃Ч芾砗托姓栘?zé)是行政管理體制改革的重要內(nèi)容，在國務(wù)院的近期有關(guān)文件中也屢有提及。

相比于政績考核，政府績效評估的法制化、規(guī)范化還要落后一步，因為目前還沒有一個全國性的規(guī)范性文件進行指導(dǎo)。吳江透露，原國家人事部2007年已經(jīng)開展了省市縣鄉(xiāng)政府績效評估試點工作。另據(jù)了解，國務(wù)院曾指定原國家人事部起草有關(guān)政府績效評估的指導(dǎo)意見。