中國行政管理學(xué)會(huì)到北京市調(diào)研督查考核工作

    2008 年 11 月上中旬，根據(jù)中國行政管理學(xué)會(huì)學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)實(shí)施方案，結(jié)合學(xué)會(huì)課題研究，組成以學(xué)會(huì)執(zhí)行副會(huì)長(zhǎng)高小平為組長(zhǎng)的調(diào)研組到北京市調(diào)研，學(xué)習(xí)考察北京開展督查考核工作的情況和經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)將調(diào)研收獲和體會(huì)簡(jiǎn)要報(bào)告如下：

    一、基本情況

    北京市加強(qiáng)督查工作，把督查與績(jī)效考核結(jié)合起來，始于 1999 年。當(dāng)時(shí)兩件事促使市政府下決心解決“落實(shí)難”的問題，一是國務(wù)院頒布了《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，而現(xiàn)實(shí)是連很多政策、領(lǐng)導(dǎo)批示的事情都很難落實(shí)，要依法行政、從嚴(yán)治政，難度更大；二是市政府黨組在“三講”教育過程中，廣泛聽取各方面意見，群眾對(duì)“政策打折”的意見比較突出。為了建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效的政府 , 結(jié)合“三講”教育制定整改措施，北京市政府決定在市級(jí)國家行政機(jī)關(guān)中開展督查考核工作，并設(shè)立了非常設(shè)的機(jī)構(gòu)北京市督查考核辦公室。市督考辦由市政府辦公廳、市人事局、市監(jiān)察局等部門有關(guān)負(fù)責(zé)同志組成，市政府秘書長(zhǎng)擔(dān)任主任，日常工作由市人事局和市政府辦公廳共同承擔(dān)，辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在市人事局。督查考核的范圍是市政府辦公廳、市政府組成部門、市政府特設(shè)機(jī)構(gòu)、市政府直屬機(jī)構(gòu)、市政府部門管理機(jī)構(gòu)、市政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)和市政府相關(guān)的 62 個(gè)單位。督查考核的內(nèi)容包括： 1. 當(dāng)年市政府確定的工作目標(biāo)； 2. 市政府確定的重點(diǎn)工作任務(wù)完成情況； 3. 依法行政情況； 4. 勤政廉政建設(shè)情況； 5. 市政府領(lǐng)導(dǎo)明確要求列入督查考核的工作事項(xiàng)。督查考核的程序是：部門提出年度工作目標(biāo)，報(bào)市政府領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)；分解市政府工作任務(wù)，明確責(zé)任，建立制度；季度自查評(píng)價(jià)；半年現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)合檢查；年終綜合考核評(píng)價(jià)（其中包括部門自查、社會(huì)滿意度調(diào)查、市領(lǐng)導(dǎo)聽匯報(bào)、領(lǐng)導(dǎo)投票推薦等）；市政府黨組會(huì)確定“政績(jī)突出單位”和“督查考核單項(xiàng)獎(jiǎng)”，實(shí)施獎(jiǎng)懲；根據(jù)《中共北京市委、市人民政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子職責(zé)績(jī)效考核工作實(shí)施辦法（試行）》及其實(shí)施細(xì)則的有關(guān)要求，從 2006 年開始，市督考辦將督查考核結(jié)果提交市委組織部，作為考核市政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子職責(zé)績(jī)效的重要內(nèi)容。

    九年來，這項(xiàng)工作不斷得到加強(qiáng)。政府督查考核工作逐步走上了規(guī)范化和制度化的軌道，取得比較明顯效果。

    （一）政府執(zhí)行力得到有效提升。 加強(qiáng)督查考核工作后，各部門和區(qū)縣政府對(duì)市委市政府重大決策、重要工作部署貫徹落實(shí)得力了，效率明顯提升。今年奧運(yùn)會(huì)的成功舉辦，充分體現(xiàn)了北京市各級(jí)政府及各部門運(yùn)行的有效性，政府執(zhí)行力比較高。

    （二）促進(jìn)了各部門之間協(xié)調(diào)配合。 通過明確責(zé)任、深化督查考核工作，各部門逐漸建立了工作落實(shí)溝通會(huì)商機(jī)制，相互及時(shí)通報(bào)任務(wù)進(jìn)展情況，協(xié)調(diào)解決各類問題，市政府重點(diǎn)工作得以全面完成。

    （三）基礎(chǔ)性行政管理工作取得進(jìn)步。 通過加強(qiáng)督考工作，各部門梳理了以往的工作制度，建立完善了工作標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和流程，加強(qiáng)了監(jiān)督約束，促進(jìn)了職責(zé)和作風(fēng)轉(zhuǎn)變，提高了工作效率，有利于各部門進(jìn)一步自覺履行職責(zé)。政府自身建設(shè)得到了加強(qiáng)，增強(qiáng)了公務(wù)員的責(zé)任意識(shí)，確保了政令暢通，提高了依法行政的水平，促進(jìn)了勤政廉政建設(shè)。

    （四）政府形象不斷得到改善。 通過加強(qiáng)督考工作，政府形象進(jìn)一步改善，市民對(duì)政府評(píng)價(jià)的滿意度逐年提高，據(jù)零點(diǎn)調(diào)查公司民調(diào)， 2007 年公眾對(duì)北京市政府工作的滿意度為 74.6% ，比上年提高 1.1 個(gè)百分點(diǎn)。督考工作也得到了中央有關(guān)部門的認(rèn)可，原國家人事部專門發(fā)了簡(jiǎn)報(bào)，對(duì)北京市的做法給予好評(píng)。

    二、主要做法和特點(diǎn)

    1 、規(guī)則引領(lǐng)，制度創(chuàng)新。 為加強(qiáng)督查考核工作，北京市專門頒布了《北京市市級(jí)國家行政機(jī)關(guān)從嚴(yán)治政實(shí)施工作目標(biāo)督查考核暫行辦法》等制度。每年度結(jié)合重點(diǎn)工作，適當(dāng)修訂和出臺(tái)有關(guān)制度。如， 2007 年制定了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)本市國家行政機(jī)關(guān)基礎(chǔ)工作的意見》，要求各部門瞄準(zhǔn)“職責(zé)清、情況明、數(shù)字準(zhǔn)、作風(fēng)正、效率高”的目標(biāo)，圍繞奧運(yùn)籌辦決戰(zhàn)的工作要求，以提高政府工作質(zhì)量和效率為切入點(diǎn)，進(jìn)一步夯實(shí)工作基礎(chǔ)。北京市加強(qiáng)政府自身建設(shè)所制定的制度，初步實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)結(jié)合”、“三個(gè)掛鉤”，即督查工作與目標(biāo)管理相結(jié)合，干部考核與績(jī)效評(píng)估相結(jié)合，統(tǒng)一管理（市督考辦）與部門負(fù)責(zé)（市辦公廳督查室、市人事局、市監(jiān)察局）相結(jié)合，將政府工作落實(shí)情況與領(lǐng)導(dǎo)班子履職考核掛鉤、考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲掛鉤、督考工作與干部任用掛鉤。這些做法，有一定的創(chuàng)新性。

    2 、簡(jiǎn)便易行，注重實(shí)效。 督考工作在市長(zhǎng)、常務(wù)副市長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，根據(jù)市政府確定的工作方針和部署，按照政府部門的工作職能，堅(jiān)持精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，遵循科學(xué)、簡(jiǎn)便、權(quán)威的方針，采取“考核任務(wù)、評(píng)價(jià)工作、分類考評(píng)、綜合確定”的方法，注意抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以考核市政府重點(diǎn)工作任務(wù)完成情況為主體，帶動(dòng)整體督考工作。如去年主要考核奧運(yùn)倒排期折子工程、民生工程等，將實(shí)現(xiàn)“五無目標(biāo)”（無零就業(yè)家庭、無城鎮(zhèn)危房戶、無重大重復(fù)上訪戶、無救助盲點(diǎn)、無拖欠工資現(xiàn)象）納入考核。在全市范圍內(nèi)創(chuàng)建“教育健康示范村”、“法律服務(wù)室”，提高了公共服務(wù)水平。這樣做，既堅(jiān)持了績(jī)效評(píng)估的全面性原則，又突出了重點(diǎn)，便于操作，實(shí)現(xiàn)了督查力度、覆蓋廣度、推進(jìn)深度、繁簡(jiǎn)程度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免了其他地方出現(xiàn)的績(jī)效評(píng)估搞得過于煩瑣，難以持續(xù)的問題，也解決了以往幾個(gè)部門“多頭管理”、“各自為政”和“重復(fù)考評(píng)”等問題。

    3 、尊重民意，綜合評(píng)價(jià)。 北京市本著“部門負(fù)責(zé)、市民關(guān)注、確屬重點(diǎn)、宜于評(píng)價(jià)”的原則，由市政府督考辦采取招標(biāo)方式委托專業(yè)調(diào)查公司，針對(duì)各部門不同服務(wù)對(duì)象，進(jìn)行滿意度調(diào)查，民調(diào)結(jié)果作為考核的參考依據(jù)。在各部門自檢自查、互評(píng)互議、調(diào)查公司“公眾滿意度分析”的基礎(chǔ)上，市督考辦匯總各專項(xiàng)考核結(jié)果，并結(jié)合日常督查考核記錄、年中檢查情況，對(duì)各部門提出綜合評(píng)價(jià)意見，再由市政府領(lǐng)導(dǎo)同志和各區(qū)縣政府、市政府各部門、各單位負(fù)責(zé)人投票，同時(shí)將推薦表送請(qǐng)市委常委劃票，最后得出考評(píng)結(jié)果。做到“自己說”、“互相議”、“群眾評(píng)”與“領(lǐng)導(dǎo)定”的四位一體，合力推動(dòng)督考工作。

    三、啟示與建議

    探索建立政府督查和績(jī)效管理體系，提高督查效能和政府執(zhí)行力、公信力，是建設(shè)服務(wù)型政府的重要環(huán)節(jié)。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，北京市積極探索加強(qiáng)督促檢查工作的新思路、新途徑、新舉措，運(yùn)用績(jī)效管理手段，推動(dòng)督查工作深入開展，在這方面提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。但也存在一些不足，主要是督查工作與績(jī)效管理內(nèi)在整合還不夠，績(jī)效評(píng)估體系不健全不完善。調(diào)研組與北京市有關(guān)方面共同研究了改進(jìn)的意見，有些能改進(jìn)的，北京市準(zhǔn)備在下一年度工作中即著手改，有些問題不是一個(gè)地方能解決的，需要在更高層面研究改進(jìn)。

    一是要推動(dòng)形成績(jī)效管理的統(tǒng)一性規(guī)則。 黨的十七屆二中會(huì)議通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出：“推行政府績(jī)效管理和行政問責(zé)制度，建立科學(xué)合理的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制”。《國務(wù)院工作規(guī)則》和中組部印發(fā)實(shí)施的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》、《 國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)督促檢查切實(shí)抓好工作落實(shí)的意見》 等文件，對(duì) 提高政府 績(jī)效提出了要求，近年來國務(wù)院在政府工作報(bào)告中多次提到要“研究建立中國的政府績(jī)效評(píng)估體系”，“建立績(jī)效管理制度”。但是，指導(dǎo)績(jī)效管理的總體性規(guī)范性文件尚未形成，難以適應(yīng)我國政府效能建設(shè)的實(shí)踐需要。地方政府開展績(jī)效評(píng)估中已具有相當(dāng)規(guī)模和基礎(chǔ)，不少省、市發(fā)布文件推行這一制度，在實(shí)踐中積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在出臺(tái)國家層面的統(tǒng)一績(jī)效規(guī)則，時(shí)機(jī)基本成熟。建議由國務(wù)院辦公廳督查室、國家公務(wù)員局牽頭，起草文件，盡快形成國務(wù)院對(duì)績(jī)效管理的指導(dǎo)性意見，高起點(diǎn)定位，規(guī)定政府績(jī)效管理的指導(dǎo)思想和基本原則，設(shè)計(jì)將政府督查與績(jī)效評(píng)估兼容的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，明確相應(yīng)的工作程序和具體方法，規(guī)范績(jī)效管理的組織、領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)施、運(yùn)行和結(jié)果應(yīng)用等制度。在此基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國家的制度化和法制化經(jīng)驗(yàn)，考慮啟動(dòng)績(jī)效管理的立法進(jìn)程。

    二是要建立績(jī)效管理配套的長(zhǎng)效機(jī)制。 逐步構(gòu)建與績(jī)效管理相配套的統(tǒng)計(jì)、財(cái)務(wù)、政務(wù)公開、績(jī)效評(píng)估、行政問責(zé)和獎(jiǎng)懲等制度，利用政府信息化平臺(tái)，將政務(wù)信息、督查信息與改進(jìn)績(jī)效實(shí)現(xiàn)連動(dòng)，建立開放性的績(jī)效評(píng)估資源配置機(jī)制，通過績(jī)效信息的有效流轉(zhuǎn)和運(yùn)用，推動(dòng)政府管理和服務(wù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效管理的長(zhǎng)效化、常態(tài)化。建立《政府績(jī)效評(píng)估報(bào)告（白皮書或藍(lán)皮書）》制度，由政府有關(guān)部門組織或委托中介機(jī)構(gòu)定期發(fā)布，接受人民群眾監(jiān)督。

    三是要加強(qiáng)政府績(jī)效的理論研究和績(jī)效管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)交流。 績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估是舶來的新興事物，其基本內(nèi)涵和范疇國際上存在不同看法，指標(biāo)體系設(shè)計(jì)和評(píng)估方法等方面都有很多難題，將政府督查與績(jī)效管理在制度層面進(jìn)行整合，尚處于探索階段。應(yīng)推動(dòng)政府績(jī)效的理論和實(shí)踐研究，加強(qiáng)對(duì) 以人為本的政府觀、政績(jī)觀和績(jī)效觀，以及 績(jī)效管理的功能、定位等方面的理論研究，發(fā)揮專業(yè)評(píng)估和研究機(jī)構(gòu)的作用，強(qiáng)化對(duì)政府績(jī)效管理的技術(shù)指導(dǎo)，為政府提高效能服務(wù)。 中國行政管理學(xué)會(huì)績(jī)效管理研究分會(huì)在全國團(tuán)結(jié)了一批對(duì)績(jī)效管理研究有素、成果豐碩的專家學(xué)者，可作為咨詢研究、智力支持和經(jīng)驗(yàn)推廣的平臺(tái)，協(xié)助政府推進(jìn)試點(diǎn)工作。

                                                （調(diào)研組成員：高小平 鮑靜 張定安）