關(guān)于政府績效管理“南通模式”的調(diào)研
提供者：氣象局
發(fā)布時(shí)間：2009/01/21 12:00

以績效評估實(shí)現(xiàn)爭先創(chuàng)優(yōu)又好又快發(fā)展

--關(guān)于政府績效管理“南通模式”的調(diào)研

鎮(zhèn)江市人事局

（2008年7月30日）

 

按照市領(lǐng)導(dǎo)的要求，人事局秦雙林同志帶隊(duì)，到南通市、通州市進(jìn)行了政府績效考核專題調(diào)研。南通市人事局、通州市委、市政府、市委組織部、人事局的主要領(lǐng)導(dǎo)熱情接待了調(diào)研組一行，并詳細(xì)介紹了他們的體會、做法和經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)將調(diào)研情況匯報(bào)如下：

一、“南通模式”

構(gòu)建現(xiàn)代政府績效評估體系，以最經(jīng)濟(jì)的手段向經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會公眾提供全面、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，是科學(xué)發(fā)展，建設(shè)和諧社會和樹立正確的政績觀的重要途徑。國家06年就提出要抓緊開展政府績效評估試點(diǎn)工作；07年溫家寶同志又再次提出抓緊建立政府績效評估制度，國務(wù)院將此列入政府工作要點(diǎn)，國家人事部也進(jìn)行了專題調(diào)研，并提出了由3個(gè)一級指標(biāo)、11個(gè)二級指標(biāo)、33個(gè)三級指標(biāo)構(gòu)成的“地方政府績效評價(jià)指標(biāo)體系”。全國部分省市也創(chuàng)造性地開展了政府績效評估的實(shí)踐，圍繞著“地方政府職能指標(biāo)、公共服務(wù)指標(biāo)、自身建設(shè)指標(biāo)”，提出了各自的考核體系。南通市是國家唯一的地級市聯(lián)系點(diǎn)，他們分別在南通市（地級市）市級機(jī)關(guān)、通州市（縣級市）率先實(shí)踐。其具體內(nèi)容是：

1、南通做法。自2001年起，南通市展開了以效能革命為核心的機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)和目標(biāo)責(zé)任制管理，初步形成了目標(biāo)責(zé)任制管理體系。從2003年起，他們實(shí)行作風(fēng)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)聯(lián)動(dòng)抓，提出把爭創(chuàng)全省最佳辦事環(huán)境作為提升機(jī)關(guān)工作效能的切入點(diǎn)，全面強(qiáng)化績效管理。之后，又不斷賦予機(jī)關(guān)績效考評以科學(xué)的內(nèi)涵，完善職能目標(biāo)、共性目標(biāo)和綜合評議的“三位一體”的考評模式，目前已形成了一套比較科學(xué)、規(guī)范、長效的“四機(jī)制”：即目標(biāo)管理導(dǎo)向機(jī)制、日常工作推進(jìn)機(jī)制、綜合考評獎(jiǎng)懲機(jī)制、全程監(jiān)督制約機(jī)制。他們有一個(gè)強(qiáng)有力的工作班子。由市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)掛帥，成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組，績效考評指導(dǎo)委員會的主任、副主任都是由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)兼任，領(lǐng)導(dǎo)成員中市委常委有6人。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)四個(gè)辦公室，即綜合辦，設(shè)在市委辦公室；目標(biāo)辦，設(shè)在市政府辦公室；作風(fēng)辦，設(shè)在市級機(jī)關(guān)工委；督查辦，設(shè)在市紀(jì)委。他們有一套較為科學(xué)完善的績效評估指標(biāo)體系。在指標(biāo)構(gòu)成上，有職能目標(biāo)和共性目標(biāo)兩大塊。職能目標(biāo)涵蓋“績”，由重點(diǎn)指標(biāo)、常規(guī)指標(biāo)、動(dòng)態(tài)指標(biāo)組成；共性目標(biāo)涵蓋“效”，由執(zhí)行指標(biāo)（執(zhí)行力，執(zhí)行上級決定的效能、效率、效益和效果）、回應(yīng)指標(biāo)（回應(yīng)力，履行職責(zé)，回應(yīng)服務(wù)對象訴求效能、效率、效益和效果）、公信指標(biāo)（公信力，履行服務(wù)承諾，取信于服務(wù)對象的情況）、影響指標(biāo)（影響力，包括機(jī)關(guān)隊(duì)伍建設(shè)、廉政建設(shè)，依法行政及行政成本的監(jiān)控制等）組成。在指標(biāo)權(quán)重上，突出了職能工作，把責(zé)任主體履行職能、創(chuàng)造業(yè)績的職能目標(biāo)，權(quán)重占70%，而共性目標(biāo)只占30%；在職能工作中又突出了市委、市政府下達(dá)的重點(diǎn)工作目標(biāo)，占60%的比例，而其他工作只占40%的比例。他們在考評把握上突出"三個(gè)重點(diǎn)"。即通過分析目標(biāo)，看爭先創(chuàng)優(yōu)的態(tài)度，評目標(biāo)管理水平的高低；通過日常督查，看爭先創(chuàng)優(yōu)的過程，評作風(fēng)建設(shè)效果的好差；通過年終考評，看爭先創(chuàng)優(yōu)的結(jié)果，評對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展貢獻(xiàn)的大??；在績效認(rèn)定上把握"三個(gè)尺度"，即工作爭先創(chuàng)優(yōu)成果的難易、層次高低的程度和對全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)大小。他們將考評對象科學(xué)分類，并嚴(yán)格考評程序。將93個(gè)部門分為黨政綜合服務(wù)、政府經(jīng)濟(jì)管理、行政執(zhí)法、垂直管理四大類，分別組織專門的考評，對應(yīng)的考評結(jié)果也分別從各類別中按比例產(chǎn)生?？荚u程序從日?？己?、年終考核和綜合評議入手，采取職能指標(biāo)、共性指標(biāo)和綜合評議“三位一體”的模式。日?？己?、年終考核和綜合評議三者分別占整個(gè)百分考核的15％、55％和30％。其中，綜合評議由市領(lǐng)導(dǎo)評鑒和社會評議構(gòu)成，分別占10%和20%。他們嚴(yán)格兌現(xiàn)考核結(jié)果。實(shí)現(xiàn)"三個(gè)掛鉤"，與經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲、評先評優(yōu)、干部使用等直接掛鉤，從而評出了實(shí)績、評出了方向、評出了動(dòng)力。

2、通州做法。通州從2006年開始，整合各類專項(xiàng)考核，將原市級機(jī)關(guān)目標(biāo)責(zé)任制考核、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核、黨風(fēng)廉政建設(shè)及作風(fēng)建設(shè)責(zé)任制考核、經(jīng)濟(jì)工作目標(biāo)考核、精神文明創(chuàng)建考核、安全生產(chǎn)、維護(hù)穩(wěn)定、環(huán)保、計(jì)生、法制等各個(gè)職能部門名目繁多的專項(xiàng)考核，統(tǒng)一納入市級機(jī)關(guān)目標(biāo)管理績效考核系統(tǒng)一并進(jìn)行，啟動(dòng)“用一把尺子丈量政府部門績效”工程。他們和復(fù)旦大學(xué)合作，開發(fā)了專用軟件，運(yùn)用計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代化手段對市級機(jī)關(guān)各部門實(shí)施目標(biāo)管理績效考核，既考慮周密，設(shè)置合理，又簡便操作，降低了行政成本、減輕了基層負(fù)擔(dān)。通州市在考評機(jī)構(gòu)上，成立了市級機(jī)關(guān)目標(biāo)管理績效考核工作領(lǐng)導(dǎo)組。由市委常委、常務(wù)副市長任組長，市委辦、政府辦、組織部、宣傳部、人事局、財(cái)政局為成員單位，領(lǐng)導(dǎo)組下設(shè)考核辦，放在人事局，具體負(fù)責(zé)考核方案的擬訂、論證、組織實(shí)施等工作。通州市在考核項(xiàng)目上設(shè)置為兩大塊，百分制。一塊共性工作40分，其中領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、干部隊(duì)伍建設(shè)、黨組織建設(shè)10分；黨風(fēng)廉政、政風(fēng)行風(fēng)和作風(fēng)建設(shè)15分；社會治安綜合治理、依法治市、信訪督辦15分。另一塊個(gè)性工作60分，其中部門承擔(dān)的市重點(diǎn)工作，為民辦實(shí)事項(xiàng)目40分，部門職能工作20分。另外專設(shè)加分因素，扣分因素和一票否決因素。在項(xiàng)目的考核權(quán)重上，也是按百分比分為五個(gè)部分：工作目標(biāo)績效考核權(quán)重60%；社會滿意度權(quán)重6%，市級機(jī)關(guān)部門互測權(quán)重7%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)對部門的測評權(quán)重7%，四套班子全體領(lǐng)導(dǎo)對部門的測評權(quán)重20%。通州在考核辦法上，將參加考核的80多個(gè)部門分成3個(gè)組。黨群及其它部門組、政府部門組、垂直部門組。每組優(yōu)秀占30%，良占50%，一般占20%，實(shí)行強(qiáng)制性分布?？己藢?shí)行平時(shí)考核和年終考核相結(jié)合。平時(shí)考核主要做兩件事，一是各部門將制訂的季度工作計(jì)劃、小結(jié)，年度工作目標(biāo)及完成情況按時(shí)序要求填報(bào)在考核軟件上。動(dòng)態(tài)展示各部門一年來的工作績效，為市領(lǐng)導(dǎo)考評、部門互評、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對部門的測評提供依據(jù)。二是由市考核辦組織相關(guān)部門對部門履行職能、作風(fēng)建設(shè)等情況進(jìn)行明查暗訪。年終考核由市考核辦牽頭，組織各職能部門按各自的職責(zé)分工分別考核；組織市級機(jī)關(guān)各部門進(jìn)行互相測評；組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)對部門的測評；請四套班子領(lǐng)導(dǎo)對部門進(jìn)行考評；組織社會滿意度調(diào)查，由市城調(diào)隊(duì)專門組織進(jìn)行。通州市加大考核結(jié)果運(yùn)用的力度。年度考核為“優(yōu)”的部門，部門年度目標(biāo)獎(jiǎng)在平均數(shù)的基礎(chǔ)上增發(fā)25%，考核為“良”的部門按平均數(shù)發(fā)放，考核為“一般”的部門按平均數(shù)的75%發(fā)放?？己私Y(jié)果為“優(yōu)”的黨政主要負(fù)責(zé)人的年度考核等次直接確定為“優(yōu)秀”。2008年，通州實(shí)行公務(wù)員規(guī)范津補(bǔ)貼后，又把工作性津貼拿出來，進(jìn)行考核掛鉤，年度考核為“優(yōu)”和“良”的部門，工作人員年度工作性津貼人均在省定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上上浮20%和10%；給予年度考核為“優(yōu)”，總分列前三名至六名的部門黨政主要負(fù)責(zé)人記三等功；通州還將考核結(jié)果與行政問責(zé)制掛鉤，連續(xù)兩年列小組末位的，對主要負(fù)責(zé)人啟動(dòng)行政問責(zé)；垂直管理部門的考核結(jié)果，作為向上級管理部門通報(bào)的重要依據(jù)；考核結(jié)果在黨政信息網(wǎng)上公布。

二、成效顯著

通過堅(jiān)持不懈、求真務(wù)實(shí)地抓績效管理，南通市、通州市機(jī)關(guān)效能建設(shè)取得了明顯成效，有力地推動(dòng)和保障了南通市的經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)跨越發(fā)展。南通市委書記羅一民在接受《中國人事報(bào)》的訪談中，解讀崛起蘇中的“南通現(xiàn)象”時(shí)說，“這一切應(yīng)該歸功于南通打好一套組合拳。我認(rèn)為其中作用最大的，就是綜合績效考評體系?！?/FONT>

 1、促進(jìn)了工作作風(fēng)的大轉(zhuǎn)變?？冃Э荚u注入了新的活力和動(dòng)力，使南通的黨政機(jī)關(guān)工作作風(fēng)發(fā)生了巨大變化，責(zé)任意識、大局意識和創(chuàng)新意識明顯增強(qiáng)。2003年南通政府服務(wù)質(zhì)量在全國50個(gè)最具競爭力城市中位居第一；2005年南通躋身最具臺商投資價(jià)值八大城市行列；2006年南通被評為“跨國公司眼中最具投資價(jià)值的中國城市”第一名；2006年，南通社會各界對機(jī)關(guān)部門的滿意和基本滿意率達(dá)98%以上。他們歸功于是政府績效管理營造了團(tuán)結(jié)一心、爭先創(chuàng)優(yōu)、跨越趕超的氛圍，使南通的公務(wù)員牢固樹立了執(zhí)政為民的理念，也使南通人民增強(qiáng)了愛我南通的自信心和自豪感。他們說這種機(jī)制比任何工作方法都重要，已經(jīng)成為推動(dòng)南通又好又快發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

 2、促進(jìn)了行政效能的大提升。南通市委書記羅一民說：“外行看熱鬧，內(nèi)行看門道，真正看懂南通的，一是看到精神面貌變化了，二是看到機(jī)關(guān)效能提高了?！蓖ㄟ^績效管理，南通市審批項(xiàng)目進(jìn)一步精簡，辦事速度明顯加快。他們進(jìn)行了七輪精簡，壓縮審批事項(xiàng)712項(xiàng)，精簡率達(dá)67%，在全省地級市審批時(shí)限最短，速度最快。他們的行政行為進(jìn)一步規(guī)范，辦事質(zhì)量明顯提高，在市級機(jī)關(guān)全面推行了陽光政務(wù)，實(shí)行了文明辦事和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。2003年以來，市級機(jī)關(guān)部門每年都有近百個(gè)單項(xiàng)工作在國內(nèi)領(lǐng)先，數(shù)百個(gè)單項(xiàng)工作在省內(nèi)領(lǐng)先。

 3、促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的大發(fā)展。由績效管理推動(dòng)了各項(xiàng)工作上新臺階，尤其是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行上超預(yù)期、超歷史、超常規(guī)，發(fā)展的速度和效益在江蘇雙領(lǐng)先。2007年，南通躋身全國GDP超兩千億元的城市行列；利用外資躍居江蘇第二，進(jìn)入全國十強(qiáng)；政治建設(shè)，文化建設(shè)和社會建設(shè)協(xié)調(diào)并進(jìn)。南通市還有一個(gè)想法，要通過績效管理體系，不僅在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，在政治體制改革方面、行政管理體制改革方面，也能形成一套獨(dú)特有效的東西。

三、工作建議

南通經(jīng)過多年的探索，已初步走出一條符合黨政機(jī)關(guān)管理考評的路子，從他們有益的實(shí)踐中，給我們提供了很好的經(jīng)驗(yàn)和啟示，結(jié)合我們鎮(zhèn)江的實(shí)際，我們建議：

1、加快實(shí)施政府績效管理勢在必行。政府績效評估，是已被發(fā)達(dá)國家行政改革實(shí)踐證明了的、在減輕財(cái)政壓力、回應(yīng)民眾訴求、提高政府服務(wù)意識方面卓有成效的管理方式，美國有《政府績效與結(jié)果法案》、《地方政府績效評估簡要指南》，日本有《政策評估法》，韓國有《政府績效評估框架法案》等，績效評估已成為他們實(shí)施政府再造、推進(jìn)政府改革、落實(shí)政府責(zé)任的一個(gè)有效工具。從國內(nèi)情況有，目前已有超過1/3的省、市正在加緊探索政府績效管理。2006年5月，中央明確由原國家人事部牽頭，在湖南省、遼寧省、上海市楊浦區(qū)、江蘇省南通市、陜西省涇陽縣開展績效管理試點(diǎn)，開始從中央層面有組織地實(shí)施政府績效管理工作。南通和通州的實(shí)踐表明，政府績效管理確實(shí)卓有成效，成績斐然。當(dāng)前，鎮(zhèn)江處在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，迫切需要政府有所作為，迫切需要形成全市上下政通人和、爭先創(chuàng)優(yōu)、進(jìn)檔升位、凝心聚力抓發(fā)展的良好局面。而績效考核就是一根“指揮棒”，就是一個(gè)好抓手。我市應(yīng)當(dāng)因勢利導(dǎo)，積極實(shí)施政府績效管理，并且是遲實(shí)施不如早實(shí)施，被動(dòng)式實(shí)施不如主動(dòng)式實(shí)施。據(jù)省行政管理科學(xué)研究所陳錫安所長介紹，除南通作為國家聯(lián)系點(diǎn)之外，江蘇省正在積極物色蘇南省級市聯(lián)系點(diǎn)，鎮(zhèn)江可爭取成為省里的試點(diǎn)城市。

 2、我市已具備績效管理的良好基礎(chǔ)。鎮(zhèn)江市這幾年將“優(yōu)化發(fā)展、加速提升”作為新一輪發(fā)展的總基調(diào)，在改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)、推進(jìn)政府管理創(chuàng)新上做出了顯著成績。我市發(fā)改委、機(jī)關(guān)工委、市紀(jì)委等相關(guān)部門也在積極探索考評的方式方法，目前已形成“重點(diǎn)工作目標(biāo)、作風(fēng)建設(shè)、行政效能”等三位一體的考核辦法。由發(fā)改委對各部門的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重點(diǎn)指標(biāo)進(jìn)行考核，由機(jī)關(guān)工委對工作作風(fēng)進(jìn)行考核，由市紀(jì)委對行政效能進(jìn)行考核。每年年底集中組織機(jī)關(guān)部門相互評分、社會各界評議機(jī)關(guān)等等。這些和過去各自為政、多頭評比、單一評比，已經(jīng)進(jìn)步了不少，為實(shí)施政府績效管理奠  定了良好的基礎(chǔ)。但是，目前這種考評體系的不足還是比較明顯。首先是指標(biāo)體系的設(shè)置不夠全面、不盡合理。有了科學(xué)合理的指標(biāo)構(gòu)架，才會有公正全面的評估結(jié)果。我市考核的內(nèi)容，由日常工作、工作目標(biāo)、作風(fēng)評議三塊組成，比較簡單粗放，而南通的做法是分為幾大類，每大類里再分若干小項(xiàng)，這些小項(xiàng)的指標(biāo)都是在橫向比較（對比省內(nèi)同類城市相關(guān)指標(biāo)）、縱向比較（對比近三年相關(guān)指標(biāo)）、基準(zhǔn)比較（對照各單位主要職能和可能達(dá)到的目標(biāo)）的基礎(chǔ)上合理確定的。以通州為例，他們就將共性工作、個(gè)性工作分為五大類，每大類里再分若干小項(xiàng)，細(xì)化的指標(biāo)共有100多個(gè)，使整個(gè)的評估科學(xué)、合理、可操作。其次是組織結(jié)構(gòu)較為分散。我市考評工作的領(lǐng)導(dǎo)小組，有12個(gè)成員單位，下設(shè)三個(gè)辦公室，分別考評后再進(jìn)行匯總，占用了大量的人力物力。各考評單位平時(shí)分散工作，到年底再集中性突擊，雖說是“三位一體”，但難免匆匆忙忙，百密一疏。而通州的做法是由一個(gè)考核辦扎口，將考評中面廣量大的基礎(chǔ)工作化為數(shù)據(jù)處理模式，都前置到考評模式的設(shè)計(jì)中去了，化繁為簡。他們利用電子政務(wù)平臺和計(jì)算機(jī)軟件進(jìn)行考核，較好地解決了平時(shí)考核和年終考核的結(jié)合問題、部門目標(biāo)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控問題、考評中方方面面的情面問題以及考評中外部評價(jià)、平級評價(jià)、專業(yè)評價(jià)、群眾評價(jià)和上級評價(jià)相結(jié)合的問題，整合了資源，降低了成本，減輕了負(fù)擔(dān)。再次是激勵(lì)的效果不太明顯。我市對考核結(jié)果的運(yùn)用及獎(jiǎng)懲辦法，力度不夠大，而南通將考評結(jié)果分為最佳、先進(jìn)、良好、達(dá)標(biāo)、誡勉五個(gè)等次，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲、評先評優(yōu)、干部使用“三個(gè)掛鉤”，且拉開檔次、幅度較大，從而突出了激勵(lì)作用。

3、以績效管理推進(jìn)又好又快地發(fā)展。前不久召開的市委五屆六次全委會議提出，要?jiǎng)訂T全市人民進(jìn)一步解放思想、加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，著力把前一階段解放思想學(xué)習(xí)研討活動(dòng)的成果，轉(zhuǎn)化為推進(jìn)鎮(zhèn)江又好又快發(fā)展的具體實(shí)踐，在科學(xué)發(fā)展的道路上開創(chuàng)鎮(zhèn)江美好未來。建立和實(shí)施有鎮(zhèn)江特色的政府績效管理，就是一個(gè)管理的創(chuàng)新，就可以在優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、提升工作效率，強(qiáng)化作風(fēng)建設(shè)、錘煉高素質(zhì)的隊(duì)伍上開辟一個(gè)新的途徑，從而使廣大的機(jī)關(guān)干部始終保持蓬勃的朝氣和昂揚(yáng)的斗志，心往一處想，勁往一處使，從而形成推動(dòng)全市又好又快發(fā)展的強(qiáng)大合力。建議市委、市政府迅速?zèng)Q策，借鑒南通經(jīng)驗(yàn)特別是通州做法，組建我市政府績效管理的工作班子，結(jié)合鎮(zhèn)江現(xiàn)在的考核體系，拿出鎮(zhèn)江績效管理的指標(biāo)體系和考核辦法來。